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  • 上海自贸区:启动升级版改革开放
  • 作者:刘红 日期:2013-09-30 10:49 来源:金融时报 字体大小:[]
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  • 【导读】:放,实现制度创新,探索新途径、积累新经验的重任。评论认为它的挂牌意义很可能不小于当年深圳等4个特区的成立,被普遍寄予厚望。上海自贸区方案的正式启动,意味着上海自贸区这一国家战略将步入正式实施阶段。那么,其能在多大程度上引
      9月29日,上海浦东再次成为了世人瞩目的焦点,当天上午,中国(上海)自由贸易试验区这个中国继续改革开放的试验田正式挂牌,迎来了历史性的一刻;下午,上海市政府发布了上海推动落实试验区试点任务。上海自贸区是中国第一个正式设立的的自由贸易区,肩负着对内市场化改革,对外市场开放,为全面深化改革和进一步扩大开放,实现制度创新,探索新途径、积累新经验的重任。评论认为它的挂牌意义很可能不小于当年深圳等4个特区的成立,被普遍寄予厚望。上海自贸区方案的正式启动,意味着上海自贸区这一国家战略将步入正式实施阶段。那么,其能在多大程度上引领中国在改革开放的道路上继续前行?其中金融领域的改革与开放具有哪些特点,金融监管面临怎样的挑战,金融企业应如何把握机遇?围绕相关问题,记者连线本报专家委员会委员,交通银行首席经济学家连平、中国银行国际金融研究所副所长宗良、对外经贸大学金融学院院长丁志杰,请他们对此进行探讨。

      开放很重要 开放带来的改革更重要

      记者:建立自贸区是中央在新形势下推进改革开放的重大举措。总体上您如何评价上海自贸区首批改革政策措施?自贸区为上海乃至中国经济的发展带来哪些红利?

      连平:上海自由贸易试验区的设立对上海来说是以开放促进改革的又一次尝试,应该会把中国的改革推向一个新的阶段。中国经济改革开放曾经有三次标志性事件,先是深圳的开放,接下来是浦东的开发开放,后来又是2001年加入世界贸易组织。目前来看,以开放促进改革新的推动抓手就是自贸区。

      对上海而言,自贸区的获批是又一项重大政策红利。首先,更多贸易活动和高端服务业将聚集到上海,对推动上海经济转型尽快完成非常重要。利用自贸区这种更为高级的自由贸易活动,包括加工制造的功能,将为推动上海乃至华东和全国在进行产业发展和升级方面做出一个示范性效应。其次,对于在沪金融机构来说,自贸区的设立将带来更多业务,市场也可以扩大到为国际资本市场提供金融服务。不过,与机遇并存的,将是国际金融机构同台竞争的冲击。但是竞争的有利结果也会使在沪金融机构更快更好地与国际机构接轨。第三,凭借政策配套资源集中等优势,上海也可以通过打造一批具有带动力和国际影响力的龙头型平台企业,使平台经济成为上海经济转型的重要抓手和国际贸易中心承载区建设的重要突破口。

      放眼周边,上海自贸区还将对长三角经济起到巨大带动作用。自贸区的核心是自由贸易,即在这个区域之间的相关贸易管理是相对宽松的,自由化程度高。跨进这个自由贸易区,就等于走到了国际市场。因而一个地方设立自贸区,将给周边地区的经济发展带来辐射和聚集效应。比如,对于与贸易关系非常密切的航运业,周边地区的航运需求在其他城市可能得不到很好的解决,但在这里能就近释放。这对于中国经济进一步融入国际市场,尤其是长三角这个中国经济最发达、最富庶的地区,国际化的经济、贸易、金融等各方面的需求会很好地得到解决,给中国经济带来更多活力,对推动经济改革会很有帮助。

      从全国角度来看,上海自由贸易试验区的建设被高层确定为“既有利于改革又有利于发展的对外开放新模式。”中央政治局会议进一步指出,其重要意义在于“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。当前上海面临的种种转型困境,也是整个中国的难题。上海能否在关键性领域有切实的突破,可为全国各地借鉴。因而,对中国经济的发展而言,上海自贸区的试点是国家开放战略的一部分。从长远意义上,自贸区还将在促进外贸及投资便利化进程,为中国外贸“突围”破题,同时也将在中国加入TPP谈判中起到至关重要的作用。

      丁志杰:升级版的中国经济需要升级版的改革开放,上海自贸区启动了升级版改革开放。正如国务院印发的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》开篇所言,建立上海自贸区是党中央、国务院作出的重大决策,是在新形势下推进改革开放的重大举措。方案本身的内容以及自贸区首批服务业扩大开放措施都突出体现了这一点。经过30多年的改革开放,我国市场经济制度逐步完善,对外开放水平有了明显的提高。由于脱胎于计划经济,实行先易后难的渐进式改革,进一步深化改革开放的难度、阻力、风险都变大,在很多核心、关键领域难以推进。就拿风险来说,改革开放本身的收益与成本、风险就是一体的,但为了确保万无一失,很多有巨大收益的改革开放因为忌惮风险受阻,出现因噎废食的现象。从上海自贸区方案来看,就是要改变过去重局部、重增量、重面上的方式,而着眼于市场经济和对外开放本身的需要,从根本上、全局上、整体上再次启动改革开放。

      宗良:国务院27日发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》涉及试验区在深化行政管理体制改革、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新以及完善法制领域的制度保障五个方面的任务和90多项政策措施。上海自贸区将成为中国新一轮改革开放的试验田,也是打造中国经济升级版的重要抓手。

      金融改革值得期待 金融制度创新更值得期待

      记者:上海自贸区最引人关注的就是金融领域的开放试点。根据试验区情况说明会上的消息,自贸区金融改革具体政策仍在制定中,将按照成熟一项推动一项的方式予以推进,表现出更强的谨慎尝试特色。而此前国务院批复的方案里,涉及到金融改革创新主要是人民币资本项目可兑换、利率市场化、人民币的跨境使用及外汇管理体制改革。关于金融市场改革开放与创新有哪些值得期待的地方,目前进展如何?为什么这么安排?您如何评价?

      连平:我认为,在金融开放战略方面,最主要的是两个方面的内容:一是利率市场化,自贸区内本身是一个高度开放的区域,参与的机构有中资和外资,自贸区最主要的功能就是能够跟国际市场联通,如果利率不能完全自由浮动,可能会带来诸如套利交易等问题。因此,我认为,利率市场化有必要在自贸区内率先开放实施。二是资本项下可兑换,贸易投资便利首要的条件是资金的自由移动,资金移动中为了要控制汇率风险,就需要实现货币兑换自由化,这也是一个自贸区必备的基础金融条件。

      与传统自贸区相比,上海自贸区在目标定位上一个重要的特点就是“改革试验”。上海自贸区是新一轮市场化改革的试验田和先行者,在这个自贸区中推进改革,取得经验,然后在全国复制推广。从这个意义上来说,上海自贸区的真正突破不是对外开放,而是对内改革。这将是以开放倒逼改革的新起点。在自贸区内推出新的改革措施,进行新的制度调整,将为我国经济转型发展寻找新的改革红利或制度红利。

      自贸区在政策上的创新和突破包括三个方面:一是创新监管服务模式。与国内各类保税区不同的是,自由贸易区的最大特色是“境内关外”的特殊海关监管制度,即“一线放开,二线管住”。所谓“一线放开”是指一线监管集中在对人的监管,海关等口岸单位只做必要的检验检疫工作,其监管模式也转变为集中、分类和电子化监管模式。所谓“二线管住”,就是加强进出自贸区的货物的监管,从而实现“区内货物自由流动”。

      二是突破行政审批管理体制。现有体制中行政审批制度改革难度较大,而设立自贸试验区就是要按照国际规范来突破这一难点。在自贸试验区内将会按照内外资一致的原则,对涉及固定资产投资的内外资项目实行备案管理,而不再实施行政审批。具体而言,对于外商投资,对于特殊准入限制以外的行业,行政机构取消合同章程审批,实行备案管理。对于确需保留的限制行业,则将探索负面清单管理模式。对于中国企业投资境外而言,一般投资项目的管理方式也将由过去的核准制改为备案制。

      三是创新金融服务业模式。上海自贸区在金融方面的先行先试将是重中之重,包括利率市场化、汇率市场化、离岸金融和外汇管理等。金融体系封闭、缺乏创新一直是我国金融业的软肋,今年年中出现的资金市场异常波动提醒,金融业不能简单靠资产规模的扩张过日子,必须在开放和创新上有所作为。

      丁志杰:上海自贸区的金融改革值得期待。在金融服务领域,首批推出了涉及银行、保险、融资租赁三个方面的开放措施,尤其是民营资本进入银行业。金融业市场准入问题长期以来未得到解决,也有很多争论,这次是重大突破。通过引入新的竞争者和市场主体,提高金融业的竞争,有利于提高金融业的整体效率。而且,过去十年我国金融业改革发展成效明显,金融机构具备在竞争中生存和发展的能力和实力。

      上海自贸区的金融制度创新更值得期待。方案中提出自贸区在资本项目可兑换、利率市场化、人民币跨境使用方面先行先试。这些领域制度创新和改革的成功,将彻底改变中国金融业乃至经济发展的制度环境。由于长期管制的原因,市场分割,包括国内市场分割,国内与国际市场分割,是我国经济金融的重要特征,也是造成很多经济金融问题的原因,亟待解决。这些领域的改革,将启动金融领域的价格闯关,让市场决定资金的价格,包括利率和汇率。2001年加入世贸组织,推动了我国商品市场的价格市场化和一体化,带来了十年的黄金发展期。时隔12年,自贸区金融制度创新,着力于推动资本这一重要生产要素的价格市场化和一体化,解放出来的生产力甚至大于加入世贸组织。

      宗良:围绕金融为实体经济服务、促进贸易和投资便利化的目标,试验区将推进金融市场的开放与改革,在风险可控的前提下,在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。我国已放开对贷款利率的管制,随着利率市场化在自贸区的继续推进,银行的利润空间可能会受到一些影响。但是,试验区内的金融创新改革也将为银行带来更多的利润创造机会。此外,还将在试验区内实行金融机构资产价格市场化定价。改革开放至今,我国一般商品和服务都已实现市场化定价,资金等核心要素价格却仍然受到管制,这方面的放开意义重大。试验区内的金融改革创新将与上海国际金融中心建设形成联动机制,对上海国际金融中心建设具有重要意义。

      改革需求将加快人民币  资本项下可兑换推进步伐

      记者:为什么说加快人民币资本项下可兑换步伐已是大势所趋?在自贸区率先实现人民币资本项目可兑换有哪些现实需求?

      连平:我认为,这来自于四个方面的改革需求。

      一是国内居民和企业对外投资的需求不断扩大。近年来,随着我国A股市场环境的震荡起伏,公募基金整体赚钱效应逐渐减弱,越来越多的投资者开始将目光投向海外投资市场。与此同时,企业对外直接投资也快速发展。2012年,在全球跨国直接投资同比下降18.3%的情况下,中国境内投资者的对外非金融类直接投资同比增长28.6%。随着国内居民财富的增长,个人对外投资包括设立企业、收购兼并、投资房产和金融资产的需求与日俱增。不断增长的全球资产配置需求催生了进一步放开资本和金融账户管制的需求。

      二是对跨境资本流动加强和规范管理的需要。实践证明,一国经常账户一旦实现可兑换,资本账户管制就有可能形同虚设,资本管制的效力就会逐步减弱,因为部分资本可以通过经常账户“曲线”流入。近十多年来,我国的情况也可以说是个典型的案例。今年1-5月,在美日欧等海外发达经济体终端需求弱复苏的大背景下,中国对香港出口(主要是转口贸易)增速依然高达57%,就有可能是部分海外资本借道香港转口贸易流入国内。这种“灰色”资本流入往往走经常项下,不易对其进行监测和管理。若适度放开资本和金融账户管制,资本进出有了正规渠道,部分资本流动就有可能从“灰色”走向“阳光”,不仅经常账户“失真”现象得以部分缓解,而且有利于增加资本流动的透明度,有助于对资本流动进行规范管理。

      三是推进人民币国际化的需要。近年来,人民币国际化已迈出了实质性的步伐。鉴于以美元为核心的不合理的国际货币体系不可能在可预见的历史时期内加以根本改变,多元化的国际货币体系是唯一有利于我国的改革方向,因此我国长期内应坚定不移地推进人民币国际化战略。目前人民币已经实现了在双边贸易和投资中的清算结算,但这仅是较低层次的国际化。未来应使人民币逐渐成为国内外企业和个人在各类交易中广泛使用的货币,并朝主要储备货币的目标迈进。但人民币资本和金融账户不可兑换却会成为其国际化的主要障碍,很难想象一个主要国际货币无法进行自由兑换。为使人民币稳步发展成为国际货币,当前进一步推进人民币在资本和金融账户的可兑换就十分有必要。

      四是平衡国际收支、减轻货币回流压力的需要。近年来,人民币汇率受资本流动的影响越来越大。2012年以来,人民币汇率由升值预期和市场压力很大到贬值预期和市场压力很大,之后又回复到前者,经历了少有的跌宕起伏,而在此期间出口的实际变化却并不大。国际收支顺差的推手是资本流动和资产本币化和外币化,而影响资本流动和资产币种形态变化的主因是投资收益差、利差和汇差,其中以前两者为主,后者为辅。未来一个时期,鉴于我国经济增长依然会保持较高的增长速度,国内融资需求较大情况下市场实际利率依然偏高,资本仍然会以流入为主,人民币汇率仍会承受升值压力。针对这一情况,当前和未来一个时期应进一步推进资本和金融账户开放,放宽资本流出渠道,促进资本流出,缓解人民币升值压力。

      自贸区内人民币资本项下可兑换的先行先试可以说是我国金融改革方面的一大突破,也意味着我国外汇管理制度朝市场化将迈进一大步。自贸区内人民币资本和金融账户可兑换的实践,必将会为人民币可兑换整体改革带来可供借鉴的经验。由于金融服务有着无形贸易所具有的自由流动的特点,届时人民币资本项目下开放的影响,将不可能仅局限在自贸区范围内,该试点的实施会给我国相关金融改革带来积极的推动作用,继而也会进一步带动商业银行经营模式与金融监管等诸多方面的改革转型步伐。

      管理模式创新 提供坚实的制度保障

      记者:自贸区的一大亮点是管理模式的创新,对于上海自贸区提出的管理模式,您怎么看?

      宗良:全球离岸金融中心的管理模式主要有:混合型(伦敦、香港)、分离型(纽约、新加坡等)、和记账型。上海自贸区实施“一线管住,二线放开”,货物及资金可自由进出国际市场,将实现自由港+离岸金融中心的运行模式。在区内发展离岸金融业务,将采取类似于国际上现行的分账型管理模式,通过“二线安全高效管住”,把离岸业务与在岸业务的账户隔离,以实现有效监管。其中,离岸业务的监管准则与在岸业务会有所差异。比如,日本、新加坡等国对离岸业务均不设法定存款准备金和存款保险金要求,这两项要求的豁免将降低银行离岸业务的经营成本,这对符合开办离岸业务的中资银行来说将是个利好消息。需要说明的是,在分账管理模式下,银行的业务并不会被分离,具备离岸业务功能的银行机构仍可从事在岸业务。当然,对于如何把在岸业务与离岸业务结合起来做好,也是一个挑战。

      丁志杰:风险管理就好比治水,筑坝防水灾是一种方式,但随着河床的抬升坝越筑越高,风险也越来越大,上策是疏通河道让水流得更顺畅,水灾的风险反而大大降低。因此,要重视风险,但不能因为风险停滞不前。政府管理、经济管制具有繁衍性,会越管越多,大家都深有体会。这次方案中提出负面清单管理模式,就从根本上约束了政府的行为,使政府和市场的边界清晰化,促使政府职能重点从管理转向服务,为发挥市场机制配置资源的基础性作用,提供了坚实的制度保障。

      上海自贸区要引领新一轮中国改革开放。不能简单地将上海自贸区看成经济特区,或者对外开放窗口,更应该看到起着对全国改革开放的示范引领作用。在这里,开放不仅包括对外开放,更包括对内开放,开放本身重要,开放带来的改革更重要。长三角是我国最重要的经济带之一,上海是长三角的龙头。国家在这里建立自贸区,战略意义极为重要。过去深圳特区建设,深圳速度、深圳精神这些词,至今人们耳熟能详。在未来十年里,上海自贸区应在更高的起点和平台上起到引领作用,探索符合升级版中国经济的上海理念、上海制度、上海机制、上海模式,从而服务、辐射全国。

      风险控制 为自贸区保驾护航

      记者:自贸区未来的运作机制是什么,怎样在区外与区内设置监管红线,才会有效控制风险?

      连平:综合来看,上海自贸区的金融形态,事实上就是境内的离岸金融。自贸区是一个与国际市场连通的区域,“一线放开”就是对国际市场放开,区内有许多境外机构和境外个人,具有了“非居民”的性质。因此,区内的运作机制应该按照离岸模式进行。

      从监管角度来看,自贸试验区内应该加强统一监管。现在金融监管是“一行三会”的条线监管模式。如果在自贸区内也进行分头监管,对于
    自贸区的经营运作和区内经济主体来讲是不方便的。我认为,统一监管的模式比较适用于自贸试验区。在区外仍旧实行条线式监管,到区内将监管条线整合起来,设立合属办公或是一个独立的机构还可以进一步研究。比如成立一个整合起来的试验区的金融管理局,把相关的管理放在一个办公室来做,一站式的来进行管理,既便于协调和解决问题,也能更好地发挥监管作用,能够为自贸区的运行带来很多便利。

      当然,自贸试验区内的风险也需要加以关注。现在有很多人开始担心自贸区会不会成为第二个资本流入境内的跳板。我觉得这里有两个因素需要考虑:一是跟经常项目有关,二是跟金融资本有关。从银行对离岸账户管理的十几年的经验来看,金融和资本风险总体可控,但是经常项下不真实的贸易背景所带来的资本流动,恐怕未来还是一个重要的问题。未来金融方面离岸账户和在岸账户之间的管道设计将直接影响资本是否会大规模流入。从国际经验来看,亚洲金融危机爆发时期,像泰国等一些国家和地区就曾经由于离岸账户没有管好,离岸的领域中大量的资金从离岸账户转到在岸账户,直接冲击国内市场。所以有关这些方面的风险管理和控制确实还需要一种非常审慎的设计,这样才能很好地控制风险,我们不能对一些国家有过的经验教训视而不见,经验教训始终是改革过程中需要汲取的重要内容。

      记者:从某种意义上来说,改革开放的尺度取决于风险控制措施的到位程度。银监会发布的《关于中国(上海)自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》,有何看点?

      宗良:金融机构是自贸区发展的重要载体和支柱。银监会公布了八项措施,以促进区内的金融业发展。银监发〔2013〕40号关于支持上海自贸区文反映较快,向市场释放了自贸区银行监管改革的积极信号。总的来说,银监会的政策具有以下三个突出特点:第一,机构准入多元化。《通知》表示不仅支持中资银行入区发展,还将支持民营以及外资银行入区经营,尤其是对民营资本准入给予特别关注。未来自贸区将出现中资银行、民营银行、外资银行以及中外合资银行共存的局面。第二,银行业务多样化。《通知》表示将支持区内银行业金融机构发展跨境投融资业务,同时允许符合条件的中资银行在区内开展离岸银行业务。可以说,试验区将为银行业发展提供新的平台与机遇。第三,监管方式创新化。《通知》表示将相关准入事项由事前审批改为事后报告,简化准入方式。还将探索建立符合区内银行业实际的相对独立的银行业监管体制,有效防控风险。如采取负面清单模式将极大促进金融创新。

      制度环境变化将促进 金融业重塑核心竞争力

      记者:截至目前,已经有首批8家中资银行获准设立自贸区分行、2家外资银行获准设立自贸区支行,1家金融租赁公司获准设立自贸区专
    业子公司。面对机遇与挑战,我国金融业应如何把握机遇,应对挑战?

      丁志杰:适者生存。对适应新的环境者是机遇,对不适应者是挑战甚至面临淘汰,金融业也需要转型。过去十年我国金融业是在相对封闭和保护的环境下走出困境并获得发展,一部分成效来自政策管制红利和经济发展红利。经济金融制度环境的变化,将对金融业的经营管理提出了更高的要求,需要重塑核心竞争力。随着利率的市场化和市场的一体化,存款竞争的地位会下降,规模不一定就是优势,准确定价和控制风险更为关键,人才、技术、创新将构成核心竞争力的基本元素。

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